Dados abertos: a retrospectiva de um comitê

A possibilidade de se recriar um comitê de dados abertos no governo federal brasileiro me levou a lembrar e a contar a história do comitê de dados abertos que nós criamos oito anos atrás. Por favor tenha em mente, todavia, que esta não é a história completa da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (INDA), ou mesmo as suas partes mais importantes, mas sim somente a parte que envolve o comitê e os assuntos que foram nele discutidos ao longo dos anos.

Inspiração e motivação

Em 2011, quando estávamos projetando a política de dados abertos do governo federal brasileiro, um dos desafios que encaramos foi como se certificar que cidadãos e cidadãs tivessem um lugar e pudessem opinar sobre como a política seria conduzida. Um modelo para nós foi o Comitê Gestor da Internet (CGI.br).

Estabelecido em 1995, o CGI.br tem representantes de múltiplos setores da sociedade: governo, empresas, terceiro setor, a comunidade de ciência e tecnologia e um especialista em internet. Se por um lado os representantes do governo são nomeados diretamente, os representantes setoriais são escolhidos por voto dos entes jurídicos de cada respectivo setor. O especialista em internet é nomeado pelo Ministério da Ciência e Tecnologia. Essas regras estão detalhadas no Decreto n.º 4.829, de 2003.

O CGI.br foi escolhido como modelo principalmente porque ele é visto como um exemplo de sucesso de boa governança multissetorial em assuntos tecnológicos e sociais, como já era o caso por mais de uma década, à época. Além disso, as autoridades na então Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) já tinham experiência direta de participação nele, já que a SLTI tinha assento no CGI.br, então era uma ideia fácil de se vender aos superiores.

Todavia, como não tínhamos qualquer orçamento dedicado à iniciativa de dados abertos que acabara de começar, algumas concessões tiveram que ser feitas. O CGI.br sempre dispôs de recursos porque parte das taxas de registro pagas para o registrador TLD do .br por pessoas e organizações que querem registrar um nome de domínio vão para financiar o Núcleo de Informação e Coordenação do Ponto BR (NIC.br), que provê o suporte operacional para o CGI.br, assim como outras operações relacionadas, como o próprio registrador (registro.br), o Centro Regional de Estudos para o Desenvolvimento da Sociedade da Informação (CETIC.br) e o escritório regional do W3C no Brasil (W3C.br).

Nós, por outro lado, não tivemos essa sorte em garantir recursos para a iniciativa. Além disso, nós tentamos, à época, que a política de dados abertos fosse estabelecida por um decreto, como é o caso do CGI.br, mas a força política do movimento de dados abertos no governo era suficiente apenas para obter uma instrução normativa. Por isso, tivemos que simplificar um pouco a estrutura de governança. O Comitê Gestor da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos (CGINDA) foi instituído pela Instrução Normativa n.º 4, em 2012, com representantes de nove órgãos e entidades de governo, um representante da sociedade civil, que seria nomeado pela Secretaria Nacional de Articulação Social, e um representante do setor acadêmico, a ser nomeado pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI). Isso significava que não seriam realizadas eleições para os representantes, o que é pior para a participação quando comparado ao CGI.br, mas também significava que não teríamos que arcar com os custos de uma eleição sem ter recursos para isso. Isso também queria dizer que o comitê poderia começar a trabalhar imediatamente e fazer rapidamente com que as coisas começassem a funcionar. O apoio operacional para o funcionamento do comitê seria oferecido pela SLTI, que também o presidiria.

Naquela época, o planejamento da iniciativa já estava sendo elaborado colaborativamente por servidores públicos interessados e pessoas motivadas da sociedade civil, como pode ser visto nos registros do workshop de planejamento em março e reuniões subsequentes ocorridas em abril, maio e julho, bem como a audiência pública da instrução normativa ocorrida em outubro, durante o I Encontro Nacional de Dados Abertos. Então era natural esperar que a estrutura do comitê fosse ter uma composição semelhante à participação que já vinha ocorrendo desde o início de 2011.

Primeiras reuniões

Apesar do CGINDA ter sido estabelecido em abril de 2012, as nomeações de representantes pelos ministérios e entidades públicas demorou um pouco a acontecer. Portanto, a primeira reunião aconteceu somente em outubro. Como ainda era uma novidade para todos os envolvidos, foram explicados ali a recente Instrução Normativa n.º 4 e os detalhes de como o CGINDA iria operar. O outro grande tópico foi o primeiro Plano de Ação da INDA, que se baseou na experiência do plano originalmente construído colaborativamente no workshop de março de 2011. Percebia-se uma necessidade ao mesmo tempo de discutir extensivamente o plano e também de lançá-lo rapidamente, então a próxima reunião foi em novembro, apesar da periodicidade prevista para as reuniões ser bimestral. Entretanto os frequentes pedidos de ajustes significaram que a aprovação formal do plano pelo CGINDA só viria a ocorrer em fevereiro de 2013. Aquele Plano de Ação abarcou o período 2013-2014.

Essa primeira fase do comitê foi marcada por discussões sobre como ampliar a participação nele da sociedade civil. A professora Gisele Craveiro, da Universidade de São Paulo, representante da sociedade civil em nome da Open Knowledge Brasil, frequentemente trouxe à luz a necessidade de transmitir as reuniões pela internet, para que mais pessoas pudessem assistir e participar. Pode parecer incomum para a época e também para hoje que as discussões pudessem acontecer abertamente dessa maneira, mas era isso que as pessoas esperavam de nós. Tínhamos acabado de terminar de construir o Portal Brasileiro de Dados Abertos de uma maneira totalmente aberta e participativa, diferente de qualquer coisa que tivesse sido feita no mundo antes. Logo, formas de ampliar a participação da sociedade foi uma das questões que estavam sendo discutidas relacionadas ao regimento interno, o qual acabaria por ser terminado e aprovado formalmente pelo comitê somente em 2017.

Também foram discutidos em muitas reuniões naquele tempo o monitoramento e execução do Plano de Ação da INDA e também as partes do Plano de Ação Nacional de Governo aberto que se relacionavam com dados abertos. O Brasil havia sido um dos fundadores da Parceria para Governo Aberto em 2011 e, desde o início, todos os planos de ação sempre contiveram compromissos relacionados a dados abertos.

Ganhando velocidade e indo adiante

A reunião do CGINDA de novembro de 2013 inaugurou uma nova fase no comitê. O MCTI, que até então não havia nem participado, nem indicado o representante do setor acadêmico, começou a comparecer regularmente. Muitos assuntos relevantes foram discutidos, naquele momento, no comitê:

• o II Encontro Nacional de Dados Abertos, que se aproximava, e a hackatona de dados abertos que aconteceu durante ele;
• como lidar com as licenças de dados heterogêneas, que já estavam presentes no portal de dados abertos (que motivou, mais tarde, um estudo sobre o assunto);
• uma possível rede de capacitação sobre dados abertos, com o apoio do W3C.br (que infelizmente nunca se concretizou na forma de rede, apesar de que ofertamos cursos para milhares de pessoas na administração pública, em assuntos relacionados a dados abertos, ao longo dos anos, em parceria com a Enap, a escola da administração pública);

e mais.

O II Encontro Nacional de Dados Abertos, que recebeu quase 300 participantes ao longo de dois dias em novembro de 2013, foi muito importante e fortemente influenciador na história dos dados abertos no Brasil. Praticamente todos os palestrantes desta conferência viriam mais tarde a desempenhar um papel ainda mais importante, de alguma maneira, no desenvolvimento do ecossistema de dados abertos nos anos subsequentes. Não houve apenas palestras, mas também cursos, oficinas em assuntos bastante relevantes para a agenda dos dados abertos e um concurso de dados abertos que premiou soluções e visualizações que usaram dados abertos para desenvolver aplicações cívicas.

Os temas das oficinas foram:

• a sustentabilidade econômica dos dados abertos;
• estudos de casos locais de abertura de dados em estados e municípios;
• educação e dados abertos;
• privacidade e proteção de dados pessoais;
• licenciamento de dados abertos.

Depois de uma contextualização por especialistas em cada assunto, os participantes da oficina foram convidados a discutir, colaborar e construir uma proposta para ajustar os rumos da política de dados abertos. Essas propostas foram então apresentadas na reunião seguinte do CGINDA em janeiro de 2014. Essa foi mais uma maneira de avançar a participação social na iniciativa de dados abertos.

Preparativos para o crescimento

Também em 2014 veio a primeira prova de conceito de um Plano de Dados Abertos institucional, mostrado no CGINDA. Ele propunha um conjunto de compromissos que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão assumiria em abrir certos conjuntos de dados, até uma determinada data limite e uma indicação de quem seria responsável por cada um deles. Esse tipo de plano iria mais tarde se tornar instrumental para expandir a política de dados abertos para todos os órgãos públicos. Na época, a situação mais comum era que algumas instituições com pessoas engajadas estavam à frente da curva ao publicar alguns dados abertos, enquanto outras instituições estavam paradas. Então, um instrumento para tornar a publicação de novos dados abertos um processo regular e organizado era algo altamente necessário.

A partir do fim de 2014 e durante o ano de 2015, o progresso se tornou lento. Apesar de todos os avanços nos anos anteriores, relativamente poucas instituições se engajavam ativamente na publicação de dados no Portal Brasileiro de Dados Abertos. Tudo dependia da existência em cada instituição governamental de algumas pessoas chave que estivessem convencidas e engajadas com a ideia, já que não havia muito o que compelisse essas instituições a fazê-lo. A despeito do fato da Lei de Acesso à Informação, promulgada em 2011, exigir, no art. 8º que a informação fosse disponibilizada como dados abertos, raramente isso se traduziria na prática. Na época, a gestão da iniciativa também se tornara altamente carente de pessoal, às vezes contando com uma única pessoa (eu mesmo). Foi também nesse momento que a política de dados abertos foi objeto de uma auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU).

Outro problema era que alguns dos principais repositórios de dados de instituições importantes ainda não estavam integrados ao Portal Brasileiro de Dados Abertos, como a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE). O desafio técnico de tornar esses dados geoespaciais disponíveis também no Portal Brasileiro de Dados Abertos foi implementado nesse período.

Esse tempo também foi útil para avaliar e monitorar a implementação do Plano de Dados Abertos do Ministério do Planejamento, que estava em curso. O plano viria a se tornar um modelo para que outros órgãos e entidades governamentais fizessem os seus próprios planos institucionais, tal como o Ministério da Justiça logo seguiria publicando o seu próprio plano de dados abertos.

Também foi naquele período que começamos a elaborar relatórios anuais sobre o progresso da política de dados abertos. Os relatórios de 2014 e 2015 eram bastante simples, mas eles se tornaram mais elaborados e detalhados ao longo dos anos.

Ganhando escala para os dados abertos em todas as instituições federais

Em 2016, finalmente vimos a oportunidade de fazer com que os dados abertos ganhassem escala para todas as instituições do governo federal. Um dos últimos atos assinados pela presidente Dilma Rousseff, o Decreto n.º 8.777/2016 estabeleceu que planos de dados abertos institucionais, como os que tinham sido feitos no Ministério do Planejamento e no Ministério da Justiça, se tornariam obrigatórios para todos os órgãos e entidades federais:

§ 2º A implementação da Política de Dados Abertos ocorrerá por meio da execução de Plano de Dados Abertos no âmbito de cada órgão ou entidade da administração pública federal, direta, autárquica e fundacional, o qual deverá dispor, no mínimo, sobre os seguintes tópicos:

I - criação e manutenção de inventários e catálogos corporativos de dados;

II - mecanismos transparentes de priorização na abertura de bases de dados, os quais obedecerão os critérios estabelecidos pela INDA e considerarão o potencial de utilização e reutilização dos dados tanto pelo Governo quanto pela sociedade civil;

III - cronograma relacionado aos procedimentos de abertura das bases de dados, sua atualização e sua melhoria;

IV - especificação clara sobre os papeis e responsabilidades das unidades do órgão ou entidade da administração pública federal relacionados com a publicação, a atualização, a evolução e a manutenção das bases de dados;

V - criação de processos para o engajamento de cidadãos, com o objetivo de facilitar e priorizar a abertura da (sic) dados, esclarecer dúvidas de interpretação na utilização e corrigir problemas nos dados já disponibilizados; e

VI - demais mecanismos para a promoção, o fomento e o uso eficiente e efetivo das bases de dados pela sociedade e pelo Governo.

Fazer com que mais de 200 instituições públicas elaborem os seus próprios planos assim, em tempo hábil, não foi uma tarefa fácil. Algumas das principais medidas que tornaram isso possível foram:

• capacitação:
  • usar os primeiros planos de dados abertos como exemplos e modelos para elaborar novos planos;
  • disponibilizar um manual de elaboração do plano detalhado, com instruções passo a passo;
  • oferecer extensivamente cursos sobre como elaborar o plano;
  • visitar as instituições de “porta em porta” e oferecer ajuda para superar obstáculos;
• comunicação:
  • mostrar os primeiros planos mais bem feitos como exemplos positivos para que outros sigam;
  • certificar-se de que todas as organizações sejam notificadas do que e de como elas precisam fazer;
• monitoramento:
  • a Controladoria-Geral da União (CGU), que já era responsável por auditar a administração federal, recebeu a atribuição naquele decreto de monitorar o progresso dessas organizações na elaboração e implementação desses planos de dados abertos institucionais.

Para encarar esse grande desafio, a equipe que atuava na gestão da política de dados abertos foi aumentada para seis pessoas. Alguns investimentos essenciais também foram feitos ao oferecer cursos que capacitaram quase 800 servidores públicos com oficinas presenciais e quase 1.800 pessoas no curso à distância.

Além dos planos de dados abertos terem sido o foco principal durante 2016 e 2017, algumas normas foram deliberadas e aprovadas pelo CGINDA:

• o próprio regimento interno do comitê,
• os termos de uso do Portal Brasileiro de Dados Abertos,
• uma resolução sobre como elaborar o plano de dados abertos institucional.

Muitos outros assuntos também foram discutidos, como: a revisão do padrão de metadados em face de novos padrões internacionais como o DCAT do W3C e os perfis de aplicaçao nacionais usados pela União Europeia, a auditoria do TCU em andamento, os compromissos de dados abertos no Plano de Ação Nacional de Governo Aberto, a participação em conferências internacionais sobre dados abertos e outros intercâmbios internacionais, boas práticas na proteção de dados pessoais antes de abrir os dados, como tratar os dados geoespaciais e os padrões de metadados relacionados, acordos com outros níveis de governo para federar portais de dados abertos e outros.

Um tópico recorrente também foi a colocação do Brasil em rankings internacionais de dados abertos, principalmente o Open Data Index e o Open Data Barometer. Eu sempre despendi o tempo para responder às pesquisas e questionários, para procurar dados e outras evidências do que já estava disponível e certificar-me de que elas estavam presentes nas respostas. Uma deficiência óbvia sempre foi em encontrar evidências dos impactos sociais e econômicos. Empresas que usam dados abertos frequentemente não revelam as suas fontes de dados, por isso é necessário algum investimento em realizar pesquisas com elas. Outros países na América Latina, como o México, já haviam investido em pesquisar quais empresas privadas usam os dados abertos, realizadas em estudos de caso no Open Data 500 do GovLab. Eu já estava levando à atenção do comitê que os impactos sociais e econômicos dos dados abertos no Brasil teriam que ser medidos e que ações teriam que ser realizadas para melhorar esses impactos. Mais sobre os impactos dos dados abertos serão assunto de outra postagem minha.

Pisando no freio e transição para uma nova gestão

Já em 2018, a priorização da transformação digital de serviços foi a razão alegada pelas novas autoridades para decidir se abster da responsabilidade pela gestão da iniciativa e transferi-la à CGU. O órgão esteve, até então, responsável apenas por monitorar e auditar as instituições federais em sua implementação da política de dados abertos. A CGU também havia sido responsável, há muito tempo, pela política de transparência do governo federal. O portal da transparência havia sido inaugurado em 2004, embora os downloads de dados estruturados tenham vindo muito mais tarde. Na visão desses tomadores de decisão, os dados abertos promovem a transparência, por isso os esforços seriam melhor concentrados se a liderança da política de dados abertos também estivesse nas mãos da CGU.

Esse é uma linha de pensamento válida. Todavia, pode-se argumentar que dados abertos não é apenas sobre transparência. Pessoas e organizações da sociedade civil podem usar os dados abertos para construir novas soluções para problemas sociais. Empresas podem usar os dados abertos para criar novos modelo de negócios inovadores e também melhorar a eficiência dos existentes.Pesquisas revelaram várias e reiteradas vezes como os dados abertos podem impactar até mesmo indicadores macroeconômicos como o PIB, criar empregos e reduzir os gastos governamentais com ganhos de eficiência. Faria sentido mantê-la no recém criado Ministério da Economia, onde já estava, porque esses eram os aspectos da política de dados abertos que mais precisavam ser melhorados.

Entretanto, a decisão estava tomada. O pessoal foi realocado em outros projetos e nenhum investimento subsequente na política de dados abertos ou no portal seria permitida até que a transição estivesse concluída. Fui encarregado da tarefa de elaborar um novo decreto que iria efetivar essa decisão. Isso eventualmente se tornou o Decreto n.º 9.903/2019.

Aproveitei a oportunidade para tratar um problema de longa data, o fato de que diferentes organizações no governo ou escolhiam licenças abertas diferentes ou simplesmente não definiam licença nenhuma. Definindo uma licença aberta automática para todo o governo federal, não seria mais necessário que gestores de bases de dados tivessem que decidir sobre licenças de uma forma individual. Quaisquer diretos sobre bases de dados que pudessem se aplicar a conjuntos de dados que fossem abertos seriam automaticamente autorizados para uso do público.

Art. 1º O Decreto nº 8.777, de 11 de maio de 2016, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 4º Os dados disponibilizados pelo Poder Executivo federal e as informações de transparência ativa são de livre utilização pelos Poderes Públicos e pela sociedade.

§ 1º Fica autorizada a utilização gratuita das bases de dados e das informações disponibilizadas nos termos do disposto no inciso XIII do caput do art. 7º da Lei nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998, e cujo detentor de direitos autorais patrimoniais seja a União, nos termos do disposto no art. 29 da referida Lei.

§ 2º Fica o Poder Executivo federal obrigado a indicar o detentor de direitos autorais pertencentes a terceiros e as condições de utilização por ele autorizadas na divulgação de bases de dados protegidas por direitos autorais de que trata o inciso XIII do caput do art. 7º da Lei nº 9.610, de 1998.” (NR)

A desaceleração da iniciativa significava, entretanto, que o comitê viria a se reunir somente três vezes em 2018. No início de 2019, o que já estava devagar parou totalmente quando o CGINDA foi extinto pelo Decreto n.º 9.759/2019, juntamente com diversos outros comitês e conselhos.

Os planos de dados abertos e novos conjuntos de dados não pararam, entretanto, já que o Decreto 8.777/2016 ainda estava em vigor, exigindo que as instituições governamentais o fizessem. Entretanto, não havia mais Plano de Ação da INDA em vigor e nem lugar para discutir com a sociedade o que era importante fazer com a política de dados abertos no nível federal.

Um novo começo para o comitê?

Em maio deste ano, a CGU colocou em consulta pública uma nova norma que substituiria a Instrução Normativa n. 4 e reinstituiria o CGINDA com uma nova composição. A proposta aumentaria o número de representantes da sociedade civil no comitê para cinco: dois de organizações que trabalhem com fomento à transparência e dados abertos, dois de grupos de pesquisa e um do setor privado. Ela também reduz a frequência das reuniões para uma a cada quatro meses, juntamente com diversas outras mudanças menores. Na proposta que veio a consulta pública, todos esses cinco representantes da sociedade civil seriam nomeados pela própria CGU. Considerando o histórico do movimento dos dados abertos, bem como as discussões anteriores sobre o assunto dentro do próprio comitê, seria aconselhável que alguma forma de eleições entre os pares, como o CGI.br sempre fez, fosse o método preferido de escolher os representantes.

Não há Plano de Ação da INDA vigente atualmente e a elaboração de um novo plano já foi afirmada como sendo uma das primeiras prioridades da CGU. Ao fazê-lo, deveria haver também alguma forma de participação social. Afinal, como Thiago Rondon certa vez ponderou, o movimento dos dados abertos tem uma arquitetura de participação.